国务院近日印发了《关于加强困境儿童保障工作的意见》，这是国家出台的一项针对困境儿童的兜底保障政策，近日，民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中对《意见》进行了解读。

        《关于加强困境儿童保障工作的意见》决定，针对困境儿童面临的突出困难和保障工作中存在的突出问题，加强困境儿童分类保障，建立健全困境儿童保障工作体系。《意见》所说的困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童；因自身残疾导致康复、照料、护理和社会发展等困难的儿童；还有因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。《意见》对困境儿童进一步做了明确，以便于分类施策，精准帮扶。

        一、《意见》出台的意义

        国务院此次出台《意见》，是兜底保障民生、解决困境儿童生存发展困难的一个重要举措，也是在全社会倡导现代儿童观、全面推进儿童发展的一个实际行动。有几个方面的积极意义。

一是有利于困境儿童的兜底保障、精准帮扶。《意见》针对困境儿童生活、医疗、教育、监护、康复、服务和安全保护等方面面临的突出困难，根据困境儿童自身以及家庭的不同状况，采取一一对应的方式，提出解决问题的政策，尤其是在"落实监护"责任部分，针对监护缺失和失当的困境儿童，不仅提出了替代监护和照料的具体措施，而且一一明确了责任主体。这些举措，对兜底保障和精准帮扶困境儿童，都将起到积极的作用。

        二是有利于各项儿童政策的贯彻实施、各类困境儿童问题的有效解决。《意见》一个突出亮点，就是明确提出了在村（居）设立兼职或专职儿童福利督导员，明确了其具体职责。全国有69万个村（居）民委员会，如果全国有一支由69万名兼职或专职儿童福利督导员组成的工作队伍，活跃在“最后一公里”，坚持工作的日常化、经常化，那么，困境儿童保障的工作格局将会大为改变，各项儿童政策的贯彻实施、各类困境儿童问题的及时发现与有效解决，都将会有一个很好的基础。

三是有利于营造全社会关心关爱困境儿童的氛围。国务院《意见》通篇贯穿了政府主导、社会参与的思想，不仅在原则中进行强调，而且在保障工作体系中予以明确，提出各级群团组织要发挥自身优势，广泛开展适合困境儿童特点和需求的关爱、帮扶、维权等服务，发挥示范带动作用；要求加快孵化培育专业社会工作服务机构、慈善组织、志愿服务组织，提供专业服务。这些思想和措施，对形成全社会关心关爱困境儿童的氛围、建立完善的困境儿童服务网络以及推动专业化解决困境儿童问题，将产生重要影响。

        二、《意见》的主要内容

        《意见》共有4个部分：第一部分是总体要求。主要是立足我国儿童保障工作的顶层设计，阐明了困境儿童保障工作的指导思想、基本原则和总体目标。第二部分是困境儿童的分类保障政策。针对困境儿童生存发展面临的突出困难和问题，从保障基本生活、保障基本医疗、强化教育保障、落实监护责任、加强残疾儿童福利服务等五方面提出具体措施。在生活保障方面，将困境儿童分类纳入孤儿保障、特困人员救助供养、最低生活保障、临时救助等范围。在医疗保障方面，对困难的重病、重残儿童，城乡居民基本医疗保险和大病保险给予适当倾斜，医疗救助对符合条件的适当提高报销比例和封顶线；对低保家庭儿童、重残儿童、纳入特困人员救助供养范围的儿童参保给予相应补贴。在教育保障方面，对于家庭困难的残疾儿童，积极推进包括义务教育、高中阶段教育在内的12年免费教育，推动建立随班就读支持保障体系。对监护缺失、监护不力和不当的困境儿童，分类明确了替代监护的责任主体和相应程序，同时对缺少监护人的服刑人员和强制隔离戒毒人员未成年子女等也做了安排。

        第一部分是总体要求。主要是立足我国困境儿童保障工作的顶层设计，阐明了困境儿童保障工作的指导思想、基本原则和总体目标。

        第二部分困境儿童的分类保障政策。针对困境儿童生存发展面临的突出困难和问题，从保障基本生活、保障基本医疗、强化教育保障、落实监护责任、加强残疾儿童福利服务等五方面提出具体措施。在生活保障方面，将困境儿童分类纳入孤儿保障、特困人员救助供养、最低生活保障、临时救助等范围。在医疗保障方面，对困难的重病、重残儿童，居民基本医疗保险和大病保险给予适当倾斜，医疗救助对符合条件的适当提高报销比例和封顶线；对低保家庭儿童、重残儿童、纳入特困人员救助供养范围的儿童参保给予相应补贴。在教育保障方面，对于家庭困难的残疾儿童，积极推进包括义务教育、高中阶段教育在内的12年免费教育，推动建立随班就读支持保障体系。对监护缺失、监护不力和不当的困境儿童，分类明确了替代监护的责任主体和相应程序，同时对缺少监护人的服刑人员和强制隔离戒毒人员未成年子女等也做了安排。

        第三部分是困境儿童保障工作体系。为确保惠及困境儿童的保障政策落到实处，把困境儿童保障工作做实、做细，《意见》提出，要构建县、乡、村三级工作网络，在县一级建立强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等机制，在乡镇一级建立困境儿童信息台账，在村（居)民委员会设立儿童福利督导员或儿童权利监察员，负责困境儿童保障最基层的日常工作，不断充实和提升基层工作能力。同时，要充分发挥群团组织优势，广泛动员社会力量，建立起覆盖城乡、上下联动、协同配合的工作体系。

        第四部分是加强工作保障。提出了加强组织领导、能力建设、宣传引导等工作措施。

        三、《意见》重点要解决的问题

        《意见》主要回应两个层面的问题，第一个层面，回应困境儿童面临的突出问题。一是基本生活仍存在困难。除了弃婴、孤儿和艾滋病病毒感染儿童纳入了国家孤儿保障外，其他困境儿童主要通过低保、临时救助等方式保障，有的还尚未纳入保障。二是医疗、教育保障有待加强。尤其是残疾儿童的医疗、康复和特殊教育。三是监护存在困境。法定抚养人无力抚养儿童等困境儿童不仅是生活困难的问题，相当一部分缺乏有效家庭监护，基本人身安全面临风险。另一个层面是回应了保障工作面临的问题，一是基层工作力量薄弱，政策落实难。乡镇（街道）和社区直接面向儿童及其家庭，承担着摸底排查、动态管理、补贴发放、探访巡查、监护监督、关爱帮扶、心理疏导等工作，但缺乏工作力量。二是工作机制有待健全。尚未建立系统化、制度化工作机制，部门联动反应和协作配合机制有待加强。三是社会力量参与不足。对社会组织、志愿者、专业社会工作者等社会力量的引导、支持不足，行政资源与社会力量的衔接有待加强。

        同时，《意见》充分考虑到困境儿童的工作重心在基层、服务主体在基层，针对基层工作力量薄弱、体系不健全、部门协作机制有待加强等问题，逐一提出改进措施。明确了县级人民政府、乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会三级在困境儿童保障工作中的职责，细化了基层政府和社区相关工作内容，通过设立兼职或专职儿童福利督导员来解决最后一公里服务递送问题，夯实基层工作基础，将保障政策落地、做实，将惠及困境儿童的政策做细做好。

        《意见》提出了落实监护责任的具体措施。其中由民政部门担任监护人的儿童包括以下两类，一是按照《民法通则》确定由民政部门担任监护人的儿童。二是依据2014年民政部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部研究制定的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，依法撤销了监护人资格后由人民法院指定民政部门担任监护人的儿童。另外，还有其他陷入监护困境的儿童，一是包括服刑人员、强制隔离戒毒人员的未成年子女中确实没有合适人员担任监护人的困境儿童；二是监护人因重病、重残丧失劳动能力等原因确实无力抚养的儿童等。前两类监护困境儿童由民政部门担任监护人，在《意见》中进一步明确，由民政部门设立的儿童福利机构或者未成年人保护机构收留抚养。这涉及监护权从家庭转移到民政部门。后两类的监护困境儿童，是因监护人被限制人身自由或病残、贫困确实无力抚养或监护人不履行监护职责，教育不改的，经公安等有关部门确认和协调，由民政部门临时委托代养，这不涉及监护权的转移。《意见》在强化家庭监护责任的同时，对以上几类儿童的安置一一做了政策安排，同时，对决定执行行政拘留的被处罚人或采取刑事拘留等限制人身自由刑事强制措施的犯罪嫌疑人，在这个《意见》中增加了公安机关应当询问其是否有未成年人子女需要安置的环节，确保陷入监护困境的儿童能够得到及时有效的安置，避免极端事件的发生，编牢织密困境儿童的保护网。

        《意见》在三级工作网络建设中，村（居）民委员会这一级明确要在村（居）设立儿童福利督导员或者儿童权利监察员。之所以设立这个角色是在总结民政部跟联合国儿基会合作开展的中国儿童福利示范区项目，总结民政部在全国31个省市自治区50个县、市、区开展的适度普惠型儿童福利制度建设试点工作，以及总结民政部在全国101个县、1010个村开展的全国基层儿童福利服务体系建设试点工作，及浙江省在所有县市建立儿童福利督导制度、设立兼职或者专职儿童福利督导员等实践经验的基础上，提出的一个符合中国国情而且可复制、可以解决儿童问题的重要举措。目前，仅浙江省经系统培训统一颁发证书的儿童福利督导员就有2万余名，现在民政部在全国各地正在进行试点、积极推广经验做法。从目前看，儿童福利督导员的具体职责，一是负责排查困境儿童基本情况，登记建档；二是定期走访困境儿童家庭，了解困难，及时回应诉求；三是指导和督促监护人履行监护职责，形成督导日志，向上级指导中心反映动态；四是帮助困境儿童及家庭联系相应部门，争取落实各项保障政策等。