索引号：014000802/2016-00027
分类：信息公开目录>组配分类>重大项目
发布机构：江苏省民政厅
发文日期：2016-12-29
名称：江苏省2015年社会养老服务体系建设项目绩效评价报告
一、项目基本情况
（一）项目概况
1．项目背景
人口老龄化指人口生育率降低和人均寿命延长导致的总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，便意味着该国家或地区进入老龄化。2014年末我国60周岁以上人口数为21242万人，占总人口比重为15.5%；65周岁及以上人口数为13755万人，占比10.1%，首次突破10%。随着人口老龄化程度的加剧，如何构建适应老龄化的社会养老服务体系，已成为政府和全社会关注的重大民生工程。2011年，国务院办公厅出台《社会养老服务体系建设规划》（2011-2015年），提出要建设与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标的社会养老服务体系。
江苏省是全国最早进入人口老龄化的省份，截至2014年底，60周岁以上老年人口达到1579.23万人，占户籍总人口的20.57%，高于15.5%的全国平均水平。整体而言，江苏省老龄化居全国各省区之首，具有人口老龄化处于加速期、失能半失能老年人口不断增多、老龄化区域和城乡差异显著等特点。与此同时，江苏省也是全国最早实施社会养老服务体系建设的五个试点省市之一，“十二五”期间，江苏省政府陆续出台《省政府关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》（苏政发〔2011〕127号）、《省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》（苏政发〔2014〕39号）等文件，从养老服务能力、养老服务制度、养老服务产业以及保障措施等多个方面进行规划和建设。
2012年以来，江苏省每年投入4亿元用于省级社会养老服务体系建设。2014年，江苏省财政厅与民政厅进一步整合省级社会养老服务体系建设有关专项资金，设立“省级社会养老服务体系建设专项资金”，主要用于支持地方建设以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、信息为辅助的社会养老服务体系，具体实施工作由江苏省民政厅负责组织开展。同时出台《江苏省省级社会养老服务体系建设专项资金管理办法》，对专项资金的分配、使用及管理作出明确规定。
2.预算资金
（1）资金来源
江苏省省级社会养老服务体系建设专项资金由公共财政预算资金和用于社会福利的中央福利彩票公益金、省级福利彩票公益金三部分构成。2015年江苏省省级社会养老服务体系建设专项资金共计安排77097万元，其中省级部门预算72000万元（公共财政52000万元，福利彩票公益金20000万元），中央福利彩票公益金5097万元。
（2）资金分配
2015年度省级社会养老服务体系建设专项资金分配由省直专项资金、重点项目引导资金和市县财力补助资金三部分组成。2015年省级养老专项资金总额为77097万元，其中，省直专项资金400万元，重点项目引导资金3570万元，市县财力补助资金73127万元。市县财力补助资金按因素法，即根据各市县老年人口数、地方财力以及绩效考核情况进行分配。具体分配情况如下表所示：
表1-1 2015年度重点项目引导资金和市县财力补助分配明细表
单位：万元
序号 地区 2015年因素法分配 2014年绩效结算※ 2015年重点项目 2015年合计
1 无锡 2590 553 300 3443
2 苏州 3189 1037 100 4326
3 常州 1962 479 700 3141
4 南京 2608 871 100 3579
5 镇江 1832 722 300 2854
6 南通 8461 -676 700 8485
7 盐城 9562 -470 400 9492
8 连云港 5760 -268 300 5792
9 徐州 10284 -682 400 10002
10 宿迁 9710 -1064 100 8746
11 泰州 4737 -397 0 4340
12 扬州 5593 -80 70 5583
13 淮安 6839 -25 100 6914
14 合计 73127 0 3570 76697
※注：由于绩效考核资金采取预拨形式，故此处将绩效考核未达到全省绩效考核均分的情况纳入2015年度分配资金考核因素中，负数表示核减2015年度该地区专项资金分配额，正数表示核增2015年度该地区专项资金分配额。扬州重点项目引导资金70万元用于补贴全省唯一的回族乡建设的养老机构，床位不够500张，属于特殊照顾。
3．资金用途
（1）省直专项资金。省直专项资金用于省级举办的养老机构负责人和护理员培训。2015年度江苏省民政厅分别与江苏民康养老服务中心、钟山职业技术学院老年服务人才培训中心以及江苏经贸职业技术学院签订培训协议书，由这三家培训机构对各类养老机构护理人员以及养老机构负责人进行培训。江苏省民政厅根据培训类型、培训人数以及培训质量与培训机构结算培训补贴。
（2）重点项目引导资金。重点项目引导资金用于对全省规模较大的新建养老机构进行补助，主要依据如下五项原则：一是重点项目为500张床位以上的单体项目；二是重点项目为2014年在建和年度建成项目；三是突出产业引导，不论公办、民办同样引导支持；四是已获得省财政资金补助的项目不重复奖补；五是以500张床位为起点，每500张床位补助100万元，400万元封顶。
（3）市县财力补助资金。市县财力补助资金可用于如下方面：社区居家养老服务项目建设、养老护理人员培训、公办和社会办养老服务机构建设、养老服务信息管理系统建设、政府购买养老服务、居家呼叫服务和应急救援服务信息网络建设、经济困难的高龄/失能等老年人服务补贴、困难老年人的基本养老服务等方面。
（二）项目绩效目标
1．总目标
深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，以不断满足老年人日益增长的养老服务需求为出发点和落脚点，坚持从省情出发，充分发挥政府主导作用，更加注重统筹发展，强化城乡各类困难老年人托底保障工作；充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持深化体制改革、激发社会活力，使社会力量逐步成为养老服务业的发展主体；大力发展各种类型的养老服务和产品，满足多层次、多样化的养老服务需求，进一步健全具有江苏特色的养老服务体系，使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、推动经济转型升级的重要力量。
2．阶段性目标
到2015年，城市社区居家养老服务中心实现全覆盖，农村社区居家养老服务中心建成比例苏南达到90%、苏中达到80%、苏北达到70%以上；养老机构床位数达到每千名老年人30张以上，社会投资兴办的养老机构床位占养老床位总数的比例达到50%以上，护理型床位占养老床位总数的30%以上，完成全省所有农村五保供养服务机构的“三有三能六达标”改造；新建2000个社区老年人助餐点，养老服务评估比率达到全省老年人数的20%，养老护理人员持证上岗率达到75%以上，社会力量参与居家养老服务率达到20%；以县（市、区）为单位，基本建立政府为符合条件的困难老年人购买养老服务制度；全省各类养老机构实现医养融合，全省所有养老机构购买养老机构责任保险；养老服务信息管理系统、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络基本实现城乡覆盖。
（三）项目实施情况
1．项目组织管理
（1）资金拨付与监督部门：江苏省财政厅、各级财政部门；
（2）资金分配、使用与管理部门：江苏省民政厅、各级民政部门及老龄工作委员会办公室。其中各级老龄工作委员会办公室负责居家养老服务建设，民政部门负责社会养老服务体系中除居家养老服务建设之外的建设内容。
2．资金实际到位及使用情况
（1）市县补助资金
根据《关于预拨2015年省级养老服务体系建设专项资金的通知》（苏民财〔2015〕31号），2015年度江苏省省级社会养老服务体系专项资金市县财力补助资金73127.00万元和重点项目引导资金3570.00万元，共计76697.00万元于2015年7月中旬下达指标至各市县财政局。各市县到位社会养老服务体系建设资金245485.90万元，全省社会养老服务体系建设资金共计322182.90万元，实际支出308455.34万元，结余13727.56万元。
（2）省直专项资金
2015年度省直专项资金年初预算数为400.00万元，当年实际支出422.57万元，其中钟山职业技术学院老年服务人才培训中心176.01万元，江苏经贸职业技术学院146.50万元，江苏民康养老服务中心100.07万元，预算执行率为105.64%，超支22.57万元，超支部分用上年度专项结余资金支付。
3．项目完成情况
（1）人才培训
2015年度省民政厅按照年初培训计划开展培训工作，全年完成747名中级养老护理员培训、231名高级养老护理员培训、471名养老机构负责人培训、246名中级营养配餐师培训，并开展2期国际班培训。
（2）重点项目建设
重点项目建设引导资金与市县财力补助一起下达至各市县财政局，2015年度共计补助全省25家养老机构，其中公办养老机构14家、民办养老机构10家、民间非营利组织1家。
（3）市县养老项目建设
市县补助资金与各市县社会养老服务体系建设资金一并投入当地社会养老服务体系建设，实际支出308455.34万元，主要用于各市县社区居家养老建设、养老机构扶持、信息化建设、养老护理员补贴等多个项目中，项目实施情况详见“项目绩效分析”相关内容。
二、绩效评价组织实施情况
（一）绩效评价目的
本次绩效评价在梳理2015年度江苏省社会养老服务体系建设专项资金相关政策文件和专项资金设立背景、项目主要内容、实施流程及年度工作成果的基础上，通过设计有针对性的绩效评价指标体系，评价项目实施取得的成效。同时总结经验，查找问题，分析原因，提出有针对性的意见和建议，为完善相关政策、加强项目管理、提高资金使用效益提供重要的决策依据。
（二）绩效评价原则及方法
本次绩效评价秉承科学规范、公平公正、绩效相关等原则，按照从投入、过程管理到产出、效果和影响力的绩效逻辑路径，结合2015年度江苏省社会养老服务体系建设专项资金的实际开展情况，运用定量和定性分析相结合的方法，对项目进行客观公正的评价。
（三）评价指标体系及标准（详见附件）
（四）评价实施过程
2016年4月至2016年9月，上海闻政管理咨询有限公司接受江苏省财政厅委托，遵照《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《江苏省省级财政专项支出绩效评价规程》和其他相关业务政策、标准及规范要求，对2015年度江苏省社会养老服务体系建设专项资金开展绩效评价，评价实施过程包括前期准备、组织实施和分析评价三个阶段，具体如下：
1．前期准备阶段
2016年4月下旬至6月底，上海闻政管理咨询有限公司成立2015年度江苏省社会养老服务体系建设专项绩效评价组。为提升评价方案和指标体系的科学性及准确性，评价组到南京市、宝应县、东海县民政及财政部门进行调研，并对江苏省民政厅福善处及老龄办工作人员进行访谈，在深入了解社会养老服务体系建设专项执行情况的基础上，制定了绩效评价工作方案，研究开发了绩效评价指标体系与数据报表体系，设计了社会调查问卷，明确了评价的思路、方法及原则，并组织专家进行了评审论证。
2．组织实施阶段
2016年7月初8月上旬，评价组在江苏省民政厅的大力支持下，将评价项目的基础数据表发至各级民政部门，同时组建答疑QQ群，协助各地完成基础数据表的填报。8月10日，评价组完成所有提交数据的初步审核、调整和整理汇总。
2016年8月中下旬，评价组分成三个工作小组，在江苏省财政厅、民政厅牵头组织下，分别到苏南地区、苏中地区以及苏北地区的12个市县，完成了基础数据现场复核抽查、评价资料补充收集和问卷调查等多项工作。
3．分析评价阶段
2016年8月下旬至9月中旬，评价组根据绩效评价的原则和方法，对采集的数据进行汇总分析，依据制订的评价标准和评分规则，对项目投入产出绩效进行量化评分，并从项目立项、管理、资金管理使用以及投入产出绩效等方面撰写绩效评价报告，针对存在问题提出政策建议。
三、项目绩效分析
（一）投入及管理
1．资金投入情况
从省级社会养老服务体系建设专项资金分配结构情况看，苏北地区38679.00万元，占比50.43%；苏中地区20088.00万元，占比26.19%；苏南地区17930.00万元，占比23.38%；省级专项资金在分配时更倾向于扶持经济不够发达的苏北地区。除省级专项资金外，市县投入资金总计245485.90万元，是省级专项资金的3.2倍，超过专项资金管理办法规定的最低配比要求。各级资金足额到位，有力地保障了社会养老服务体系建设项目的顺利实施。
2．资金支出情况
全省社会养老服务体系建设资金实际到位322182.90万元，实际支出308455.34万元，资金支出率为95.74%。从专项资金支出结构来看，54.38%用于养老机构扶持，17.69%用于社区居家养老扶持，1.28%用于信息化建设，26.40%用于其他类[ 其他类：政府购买养老服务、养老护理人员培训、老年人服务补贴、困难老年人的基本服务养老等]，养老机构扶持支出在全省社会养老服务体系建设资金支出中占据主导地位。从支出进度来看，大部分市县能按计划进度支出，但有少部分市县存在资金跨年度支付情况。
表3-1 项目资金支出情况表
地区 社区居家养老 养老机构扶持 信息建设 其他
总计 17.69% 54.38% 1.28% 26.40%
南京市 32.47% 22.61% 0.74% 44.18%
无锡市 15.47% 58.27% 1.41% 24.84%
徐州市 9.07% 46.97% 0.52% 43.44%
常州市 20.30% 55.26% 0.36% 24.08%
苏州市 23.68% 42.85% 0.86% 32.61%
南通市 13.53% 65.09% 1.75% 19.63%
连云港市 13.09% 82.80% 3.08% 1.03%
淮安市 29.29% 21.23% 1.26% 48.22%
盐城市 10.90% 86.83% 0.55% 1.72%
扬州市 15.91% 69.07% 1.14% 13.88%
镇江市 11.59% 12.21% 2.26% 69.44%
泰州市 44.56% 50.54% 0.05% 4.85%
宿迁市 8.91% 76.87% 1.13% 13.09%
昆山市 17.48% 44.93% 8.67% 28.92%
泰兴市 41.70% 57.95% 0.00% 0.35%
沭阳县 5.32% 94.68% 0.00% 0.00%
注：昆山市、泰兴市以及沭阳县为省管县，故单独列出
3．财务管理情况
2015年度全省社会养老服务体系建设专项资金使用主要按照《江苏省省级社会养老服务体系建设专项资金管理办法》的规定执行。该专项资金管理办法对资金分配、绩效考核、使用管理和监督检查做出了比较明确的规定，整体而言项目财务管理制度比较规范。从评价组实地抽查复核全省12个县（市、区）专项资金使用明细情况来看，未见资金截留、套取资金等异常现象。
4．组织管理情况
根据《江苏省省级社会养老服务体系建设专项资金管理办法》，江苏省民政厅负责专项资金分配、绩效考核及业务指导，江苏省财政厅负责资金拨付、协同绩效考核、资金使用监管，各级财政部门及民政部门负责资金分配、使用及监管。整体而言，该项目形成了有效的全过程管理体系。
（二）产出及效果
我国社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成。按照《江苏省政府关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》（苏政发﹝2011﹞127号）和《省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》（苏政发﹝2014﹞39号）的要求。江苏省社会养老服务体系建设的总体思路是构建“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、信息为辅助”的城乡一体化养老服务体系。2014年前，主要是强调结构合理、制度完善、管理规范；2014年后，将工作重心转移至“功能完善、服务优良”。居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，在城市以居家养老服务平台为依托，在农村以乡镇敬老院为基础，为老年人提供居家养老服务和社区日间照料。机构养老服务是指依据《养老机构设立许可办法》（中华人民共和国民政部令第48号）规定设立的养老机构为老年人提供集中居住和照料的服务。
1．居家养老服务
（1）居家养老服务中心建设情况
2015年全省城市社区居家养老服务中心覆盖率达到100%，完成《省政府关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》（苏政发﹝2011﹞127号）“到2015年，城市社区居家养老服务中心（站）市县全覆盖”的目标。
2015年农村居家养老服务中心覆盖率明显提升，其中苏南地区覆盖率95.76%；苏中地区覆盖率96.31%；苏北地区覆盖率81.60%，达到《省政府关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》（苏政发﹝2011﹞127号）“到2015年农村社区（村）居家养老服务中心（站）建成比例苏南达到90%、苏中达到80%、苏北达到70%以上”的目标。从2013年到2015年全省城市和农村居家养老服务中心建设情况看，数量上升较快，且农村居家养老服务中心增速超过城市。
（2）居家养老服务中心运营情况
从居家养老服务中心运营情况看，正常运行率普遍不高。全省城市居家养老服务中心正常运行率81.13%，农村居家养老服务中心正常运行率71.99%。从地区分布情况看，经济发达地区比经济欠发达地区正常运行率要高。苏北地区农村居家养老服务中心正常运行率最低，仅为71.90%。从评价组抽样调查情况看，徐州市铜山区、邳州市、宿迁市宿城区以及泗阳市，农村地区居家养老服务中心（站）只能满足固定办公场所要求，仅为附近老人提供打牌娱乐服务，工作人员也由乡镇街道人员兼职管理。
（3）老年人助餐点项目建设及运营情况
截至2015年底，江苏省新建2013个社区老年人助餐点，完成《关于开展社区老年人助餐点项目建设的通知》（苏民老龄﹝2015﹞2号）“2015年全省新建2000个社区老年人助餐点”目标。
（4）养老服务评估情况
截至2015年底，江苏省60周岁以上老年人户籍人口数达到1648万人，当年度接受养老服务评估的老年人数达到102.57万人，养老服务评估比例为6.22%。
（5）社会力量参与居家养老服务情况
截至2015年底，江苏省社会力量参与居家养老服务共4038家，占比23.42%，达到原定20%的目标。
2．机构养老服务
（1）养老床位建设情况
截至2015年底，江苏省养老床位总数达到57.23万张，养老机构床位数达到47.96万张，养老机构每千名老人床位数达到31张，完成《省政府关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》（苏政发﹝2011﹞127号）“到2015年，养老机构床位数达到每千名老年人30张以上”的目标。
护理型养老床位数达到32.13万张，占全省养老床位总数比例为56%，完成《省政府关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》（苏政发﹝2011﹞127号）“到2015年，护理型床位占养老床位总数的30%以上”的目标。
社会办养老床位数达到27.69万张，占全省机构养老床位总数比例达到57.74%，完成《省政府关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》（苏政发﹝2011﹞127号）“到2015年，社会兴办的养老机构床位占养老机构床位总数的比例达到50%以上”的目标。
（2）养老床位使用情况
截至2015年底，全省机构养老床位数共计47.96万张，其中使用床位数为22.82万张，养老机构床位使用率47.60%。机构护理型养老床位数为18.95张，护理型床位使用数为9.9万张，机构护理型养老床位使用率52.25%。
（3）农村敬老院改造及运行情况
截至2015年底，江苏省农村敬老院总数为1128所，完成“三有三能六达标”农村敬老院数为1128所，改造达标率为100%，完成《省政府办公厅关于进一步加强农村五保供养服务机构建设管理的意见》（苏政发﹝2013﹞110号）文件“用3年时间对全省农村五保供养服务机构进行三有三能六达标改造建设”的目标。
（4）养老机构医疗服务配备情况
截至2015年底，全省共计2517家养老机构，其中1453家公办养老机构，1064家民办养老机构，医疗配备达标率为100%，达到《关于全面推进医养融合发展的意见》（苏民福﹝2014﹞29号）文件“到2015年，实现养老、医疗资源的充分融合，各类养老服务机构都能提供基本医疗服务”的要求。
（5）养老护理员持证上岗情况
截至2015年底，全省养老护理员可统计数总量达到3.09万人，其中持证上岗人数为2.46万人，持证上岗率达到79.65%，达到年初制定的“养老护理员持证上岗率达到75%”的计划目标。
（6）养老机构责任保险购买情况
截至2015年底，全省共计2717家养老机构，其中购买养老机构责任保险的机构数为1633家，养老机构购买责任保险率为60.16%，未达到《关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》（民发﹝2014﹞47号）文件“到2015年6月底，全省所有养老机构应购买养老机构责任保险，并覆盖全体住养老人”的要求。
3．信息化建设
（1）养老服务信息管理系统建设情况
截至2015年底，全省13个设区市实现养老服务信息管理系统互联互通，各地老人信息及机构信息逐渐录入该系统中。整体而言，养老服务信息管理系统达到《省政府关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》（苏政发﹝2011﹞127号）文件“养老服务信息管理系统基本实现城乡覆盖”的要求。
（2）老年人居家呼叫服务系统及应急救援服务系统建设情况
截至2015年底，全省13个设区市、71个县（市、区）中，均建立老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务系统网络，达到《省政府关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》（苏政发﹝2011﹞127号）“老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络基本实现城乡覆盖”的要求。
（三）可持续发展
1．社会养老服务体系建设规划及政策法规体系建设情况
2015年12月，江苏省出台《江苏省养老服务条例》，进一步规范养老服务规划建设、居家社区养老服务、机构养老服务和人才激励等方面内容，该条例将近年来国家和我省出台的一系列养老服务发展政策以及实践经验上升为法规，用法制为全省老年人人人享有基本养老服务保驾护航。
各设区市依照《省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》（苏政发﹝2014﹞39号）要求陆续出台关于发展养老服务业的实施意见，制定了符合本地实际情况的养老服务体系建设细则。
从配套政策法规体系建设情况看，部分市县存在文件出台迟缓、措施未落实等问题，其中，未单独出台“养老产业扶持”政策的市县（区）有22个，占26.19%；未单独出台“医养融合”文件的市县（区）有24个，占28.57%；未单独出台“养老服务评估”政策文件的市县（区）有18个，占21.43%。
2．养老服务岗位规范化建设情况
为促进全省建立素质高、较稳定的养老服务人才队伍，省民政厅制定了《关于印发江苏省养老护理员培训实施方案（2012-2015）的通知》，明确提出全省养老护理人员培训计划，培训考核和鉴定按照国家《养老护理员职业培训大纲》和《养老护理员国家职业标准》的要求执行。自2012年在全省组织开展养老护理员免费培训工程以来，已培训养老护理员及养老机构负责人超过3万名。截至2015年底，全省养老护理员总数为3.09万人，持证上岗养老护理员数2.46万人，持证上岗率79.65%。养老护理员培训及职业资格认定工作推进卓有成效。
（四）社会满意度
本次社会满意度调查根据调查对象设计了两类问卷，发放问卷数1200份，回收问卷1150份，有效问卷957份，有效回收率为83.20%。其中，居家养老服务有效问卷474份，机构养老服务有效问卷570份。
1．机构养老服务满意度
根据问卷统计结果，江苏省老年人对于机构养老服务总体满意度81.67%，其中，老年人对养老机构的总体服务质量（84.89%）、服务种类（84.32%）满意度较高，但对养老机构服务人员服务水平和质量（69.93%）、收费水平（79.13%）的满意度较低。
从问卷调查反映的情况来看，主要有：一是希望能够提高机构医疗护理水平、尽快将养老机构纳入医保报销范围，为老人看病买药提供便利；二是部分老人反映机构无专门的护理人员，工作人员素质较低、服务意识不强，老人只能自己照顾自己。希望能够提高工作人员素质、增加护理员数量，满足老人需求；三是部分老年人希望机构工作人员能够多与老人沟通交通，倾听老人需求，同时设立老年人精神生活交流平台，给老年人更多心理关怀；四是部分老年人反映机构设施不健全、附近交通不便利，如未安装空调、电梯等，老年人无法外出活动、子女探望不方便，希望能够进一步改善相关条件，提升老年人幸福感。
2．居家养老服务满意度
根据问卷统计结果，江苏省老年人对于居家养老服务总体满意度74.09%。其中，老年人对养老补贴发放（81.17%）和老年生活总体情况（79.11%）的满意度较高，对居家养老服务中心提供服务种类健全性（65.81%）、养老服务水平和质量（65.32%）的满意度较低。
从问卷调查反映的情况来看，主要有：一是认为养老金收入两极分化较为严重、农村老年人补贴较低；二是希望能进一步完善居家养老服务中心健身、康复等硬件设施；三是希望增加居家养老中心服务种类，多开展一些低偿上门服务，如家政服务、上门诊疗、陪同就医、助浴、节日关怀等；四是希望进一步提高居家养老有服务质量。
四、存在问题
（一）部分社会养老服务扶持政策执行遭遇瓶颈。为加快发展养老服务业，完善社会养老服务体系，国务院、省政府和省级有关部门在“十二五”期间出台相关政策文件，积极构建我省社会养老服务体系。但各地在执行过程中，部分扶持政策执行遭遇瓶颈。如《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发﹝2013﹞35号）要求支持社会力量举办养老机构，进一步降低举办门槛，《省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》（苏政发﹝2014﹞39号）“鼓励将基础条件较好的闲置厂房、学校空置房、私人住宅等改建为护理院和托老所等养老机构”。根据《养老机构设立许可法》，申请设立养老机构需要提交“公安消防设计审核、消防验收合格意见，或者消防备案凭证”。而公安部门未根据以上文件要求修改消防验收相关规定，导致这些建设年代较久、多未纳入消防规划、后期完成消防改建也难以通过消防验收的闲置房屋无法获得消防合格凭证，也就无法申请设立为正式养老机构，制约了民办养老机构的快速健康发展。又如在医养融合方面，有些护理型养老机构与城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新农合还不能有效衔接，给老人就医和医保报销带来不便，许多优惠政策不能得到有效落实。
（二）社会养老服务体系建设资金投入结构不合理。从全省2015年度社会养老服务体系建设资金支出结构来看，54.4%用于机构养老， 17.7%用于居家养老，27.9%用于政府购买养老服务、发放养老服务补贴及信息化建设等。从分地区支出情况看，苏中和苏北将60%以上的资金用于机构养老，苏北地区只将12%的资金用于居家养老。可以看出，用于养老机构建设的资金在整个社会养老服务体系建设资金中占主导地位，而用于居家养老方面的资金占比较小。从实际情况看，大部分居家养老服务中心设施设备较为简陋，服务比较单一，与广大老年人的养老服务需求不相适应。“以居家为基础、社区为依托”的建设思路未体现在资金投入上，社会养老服务体系建设资金投入结构不合理。
（三）省级专项资金分配因素设置还需进一步细化。养老服务具有公益性、福利性和市场性，养老服务性质决定了养老服务提供方式的层次性。体现在资金分配上，就是要根据不同的服务对象确定不同的资金分配补贴标准。2014年后，省级社会养老服务体系建设专项资金按“各地老年人口数、地方财力以及绩效考核情况”三个因素进行分配。其中“各地老年人口数”没有按养老服务需求类型再进行分类统计（由于各地统计口径不够一致，目前较难操作），因素设置不够细化。另一方面，绩效考核指标体系设计也不够完善。从目前设计的16个具体考核指标来看，主要围绕“体系建设”、“资金投入”和“政策创制”三个方面，考核指标整体上重资金投入和建设成果，轻使用效益和效果，没有全面反映资金使用绩效。
（四）省级专项资金管理还不够规范。资金下达不够及时。省级专项资金下达至各市县后，部分资金还要经过市级统筹再下达，有些市县到12月份才将省级专项资金下达到项目实施单位，影响项目实施单位及时推进养老服务体系建设工作。
（五）机构养老整体绩效水平不高。一是床位使用率较低。截至2015年，全省共有养老机构床位47.96万张，使用率48%，特别是公办的1128家农村敬老院，拥有20万张床位，使用率普遍不高。另外，投资大、设施好、服务优，但收费相对较高的民营养老机构床位使用率也较低，部分床位数超过400张，甚至1000张以上的民营养老机构，入住老人数不超过50人，大量资源闲置。二是服务质量不高。截至2015年底，全省农村敬老院均经过提档升级改造，硬件设施得到较好改善，但护理人员流失严重，数量整体不足，专业化水平较低，基本上仅提供生活必需服务，心理服务和精神关爱开展较少。三是就医不够方便。部分养老机构交通不便，送医不够及时。新农合不认可老人在医养结合机构中发生的医疗费，医疗报销比较困难。四是部分要求未达标。截至2015年底，全省2500余家养老机构中，只有60%的养老机构购买责任保险，未达到养老机构责任保险覆盖全体住养老人的要求。五是服务质量满意度低。机构养老满意度调查显示，老年人对养老机构服务人员的服务水平和质量满意度为70%，在所有满意度调查内容中排名最低。
（六）居家养老未发挥基础性作用。一是服务功能比较单一。截至2015年底，占全省居家养老服务中心数量74%的普通型居家养老服务中心，绝大部分只能提供打牌娱乐服务，远未达到规定建设标准。同时，由于受消费观念和生活习惯的影响，依托居家服务中心建立的助餐点每天实际服务人数较少，还有一些助餐点处于时关时停状态，无法提供及时有效的助餐服务。二是正常运行率偏低。由于受乡镇财政和村（社区）集体经济比较薄弱的影响，很多居家养老服务中心缺乏正常运营资金，建成之后闲置较多。据统计，全省城市居家养老服务中心正常运行率81%，农村居家养老服务中心正常运行率80%，特别是苏北农村居家养老服务中心正常运行率仅为72%。三是农村居家养老服务实际覆盖面较小。农村居家养老服务中心一般设在行政村村委会附近，由于行政村地理范围广，实际到养老中心的只是行政村周围少量老人，且农村居家养老服务网络未建立，大部分老人实际没有享受到相应的居家养老服务。
五、政策建议
（一）以推进养老服务体系建设为目的建立常态化的养老服务体系建设沟通协调机制。社会养老服务体系建设涉及民政、老龄办、老干部局、人社、卫生、公安等部门，其中民政部门承担主体责任。在养老服务体系建设过程中，由于部分政策执行遭遇瓶颈，给全省养老服务体系建设带来困难，如养老机构和居家服务中心消防改造及验收、医养融合操作细则、政策衔接等，需要及时沟通，协调解决。因此建议成立以省政府牵头，民政、老龄办、老干部局、财政、人社、卫生、公安以及住建等部门为成员的养老服务体系建设领导小组，办公室设在民政厅，定期召开会议，共同研究解决相关棘手问题，打破制约养老服务体系建设发展瓶颈，积极推进我省养老服务体系建设工作。
（二）以提高养老服务质量为目标建立规范的养老服务行业标准。从本次绩效评价满意度调查来看，无论是机构养老还是居家养老，对服务质量的满意度均低于70%，在所有调查内容中排名最低。由于各地经济发展水平不同及城乡差别，收入状况不尽相同，老年人所选择的养老方式也不相同。因此，养老服务应针对不同的对象建立规范的行业服务标准，提高全行业的服务质量。一是要建立地方养老服务标准，推广设施建设标准化、设备配置标准化、岗位设置标准化、服务提供标准化、质量管理标准化。二是要建立完善的养老服务评估制度，建立科学的评估标准和规范化的操作程序。三是建立市场化的养老服务价格体系。除政府托底保障部分人员外，其余养老服务价格要按照市场化规律运作。各种财政补贴政策对公办民办机构一视同仁，促进公平竞争，提升行业活力。四是要建立养老服务人才队伍建设标准。建立规范统一的人才培训标准，全面推行养老护理员培训上岗制度，强化职业技能鉴定，建立养老服务人员职称评聘和优秀护理员评比机制，吸引更多专业技术人才进入养老服务行业，提升行业服务质量。
（三）以养老服务需求为导向完善省级社会养老服务体系建设资金分配机制。一是逐步细化设置老年人口因素。逐步探索按养老服务类型对老年人进行分类统计。比如：可将老年人家庭经济情况、生活自理能力（自理、介助、介护）、居住类型（空巢、非空巢）等与老年人服务需求密切相关的因素，适时纳入资金分配的考虑因素，重点突出介助空巢老人和介护老人的服务保障，进一步明确政府应该承担的养老服务责任、补助范围和补助内容，并区分城市和农村差别确定补助系数。二是完善绩效考核指标体系。在原考核指标框架基础上，增加效果与效益方面的考核内容，并将相关指标（如床位使用率、居家服务中心正常运行率等）纳入到考核指标体系中，同时加大效果与效益指标分值，减少资金投入和建设成果等方面的指标分值。三是科学测算各地补助资金。按照已经细化的老年人口数和新的绩效考核得分情况，同时考虑地方财力，分别测算出各地补助金额。在测算时，应充分利用全省各地现已投入运行的养老服务信息管理系统数据，确保采用数据的准确性。逐步建立以养老服务需求为导向，注重服务效果和效益的省级专项资金分配机制，引导全省各地将建设资金真正用到养老服务最需要的地方。
（四）以预算项目库为抓手提高社会养老服务体系建设资金管理水平。一是建议省以下各级民政部门要按照我省预算管理制度改革和《江苏省省对市县专项转移支付管理办法》（苏财规〔2016〕28号）的有关要求，结合我省和各地社会养老服务体系建设五年规划，做好养老服务体系建设项目库和三年财政规划编制工作，明确项目绩效目标，细化项目实施计划和资金支出计划，提前做好筹备谋划工作。在年度预算批复后，各级财政和民政部门要按规定及时将专项资金拨付到位，缩短资金拨付周期，加快资金支出进度，减少结余结转，提高资金使用效率和效益，顺利推进养老服务体系建设各项工作。二是建议严格执行政府采购规定。在项目实施过程中，要加强管理，对需要纳入政策采购的项目，应按规定履行政府采购程序，不能采取直接指定的方式确定项目实施单位。
（五）以居家养老建设为重点调整社会养老服务体系建设资金投入方向。居家养老占全社会养老方式的90%，是社会养老的最基本形态，也是养老服务业发展的重点和难点。前几年，我省在居家养老服务方面投入不足，存在设施简陋、缺少运营经费、服务种类不多、服务水平不高、作用发挥不明显等困难和问题，居家养老服务建设明显滞后，建议今后要重点向居家养老投入资金。一是做好提档升级工作。认真梳理分析现有居家养老服务中心运行情况，以实际需求为导向，做好各类居家养老服务中心提档升级工作，丰富服务种类，提高服务质量。二是加大对有服务需求的各类居家养老服务中心基本运行经费的财政支持力度，使这些居家养老服务中心能正常运行，惠及更多老年人。改造提升农村敬老院，推进农村互助式小型养老机构建设，促进农村敬老院向区域性养老服务中心转型。三是调整助餐点建设资金补助方式，改助餐点建设补助为送餐补助，送餐补助对象仅限符合政府托底保障部分老人。四是加快构建居家养老服务网络。加快建设居家养老信息平台，完善信息内容，使之与养老服务信息管理系统融为一体。五是有效落实分散供养农村“五保”和城市“三无”老人关爱照料制度，签订协议，守住底线，确保一个不漏。六是在试点基础上，探索建立长期护理保险制度，减轻老年人及其家庭的长期护理负担。
（六）以创新方式方法为手段切实发挥机构养老整体绩效水平。一是加快公建民营转制进度，公办养老机构要在保障好农村“五保”和城市“三无”老人的基础上，积极为社会上有需求的老人提供养老服务，努力提高床位使用率。二是加强养老床位管理。要制定养老床位建设规划，新建养老床位要与现有养老床位使用和分布情况相结合，调整好养老床位数量及结构，满足养老服务市场需求。三是改变床位建设补贴方式，建立以床位使用为导向，床位建设与使用相结合的补贴激励机制。四是进一步深化医养融合。按照我省推进医养融合的要求，加强与医疗机构的合作，实现各种医疗保险有效衔接，逐步探索推进护理性和康复性项目进入医保目录，形成以康复护理为基础，以医为依托的医养融合新模式，提高医养融合综合服务水平。五是设立老年人精神生活交流平台，工作人员要倾听老人需求，给老年人更多心理关怀。